深化农村经济体制改革的三大关键问题一种思维(4)

然而，在讨论农地集体所有权的实现形式等现实问题时，人们却有着不同的理解。在通常的情况下，人们(大多数学者和政府职能部门)是从西方经济学的“产权”角度而不是马克思主义的所有制关系角度去理解“集体所有权”的。就像他们潜意识地将农村经济视为“集体经济”的代名词一样，他们也习惯性将“农地集体所有权”视为“集体”应该拥有农地的占有、使用、收益甚至是处置权。[10]由于大多地区的农业用地、宅基地和集体经营性建设用地之间并没有严格的界定，因而集体在相当程度上也通过农地征地等渠道而间接被赋予了农业农地和宅基地的占有、使用、收益乃至于部分处置权。

这种理论思维和政策实践的影响是深远的，甚至主导了农地制度的改革方向。不少学者习惯性把农户产权功能的强化和集体对农地控制力度的减弱，描述为集体产权的权能“虚化”，习惯性把人民公社等传统“集体经济组织”的解体和村委会政经分开，视为集体产权的主体“虚置”。在这种思潮影响下，我国最近几年来大规模推进了“农村集体经济组织”的登记注册，使之成为集体土地的所有者和法人代表。为强化集体产权特别是集体经营性建设用地的产权功能，针对地方政府垄断集体土地一级市场以及衍生的集体产权保护力度较弱等诟病，按照同权同价的原则，我国也从2015年开始推进了农村集体经营性建设用地“统一入市”的试点改革。“试点改革”的重要内容是，大幅度提高“集体”对于经营性建设用地的使用权、收益权和处置权。此外，针对集体农地的使用与管理等，一些地方还复制出一整套与国有土地并列的包括(抵押)登记、交易、入市主体认定、转让、资产处置、作价出资(入股)、评估、收益分配等在内的一系列政策体系。

上述改革的力度是很大的。它对于减少长期以来的违规征地和过度征地等棘手问题，也应该能够预期发挥一定的作用。不过，对于其理念与思路，有人可能持不同看法。他们认为，“统一入市”改革依然保留了“城市/农村”二元结构的深深痕迹。因为，集体所有与国家所有之间并不是并列关系，而是从属关系；提高农地集体所有权产权强度的方式，是创造条件，使有关国有土地方面的制度与政策体系逐渐适用于集体农地；而不是另起炉灶在农村地区进行制度与政策的系统性建构。其理论依据是，应该按照所有制关系而不是西方式的产权，应该从实事求是而不是形而上学的理解集体所有权。[11]历史上，农地原本属于农民的。计划经济时期，集体(人民公社)其实只是国家的代理者而已；人民公社实际的权利在于组织、管理和监督农业生产而非对于土地的所有权。[12]改革开放以来，农地的主要权利更是逐渐向农户归集。故而，如果形而上学的理解农地所有权并由此而将其赋予给“集体”或“集体经济组织”的话，那么这不但缺乏足够的事实依据，而且可能也难以实现改革的预期目标。他们主要担忧的是：与有着统一、规范且基于制度信任之理论体系的国有土地比较，“集体土地”的事实上的产权强度要低许多；因而改革的结果将可能是(且不论巨大的制度成本及其分担问题)，在县(区)、乡镇乃至于行政村的层面上，每一块“集体土地”将对应于一个区域异质性的制度体系和碎片化市场。这显然不利于提高集体土地的使用与配置效率。因此，改革的实践效果可能是使“集体产权”弱于“国有产权”的情况得到固化。如果考虑到治理机制不完善和“集体”有限的能力和资源禀赋，那么“集体土地”保值增值和发展集体经济等预期的改革目标，也可能难以完美地实现。相应，这部分学者可能主张，从长期看(暂不论具体方式)，农地集体所有权的主体改革，与其向下“落实”到“集体”，还不如向上提升为国有。[13]

(二)农村土地的监管与服务：回归到地方政府还是继续下放至“农村集体经济组织”

有关村集体的角色定位与功能的认识分歧，尤其鲜明地体现在农业用地与集体经营性建设用地领域。为数不少的学者认为，国家对农地(承包地)的监管及其执法等责任，应该交由作为发包方的村委会(村民小组或农村集体经济组织)。同理，发包方也应该承担起为承包方(农民)提供技术、信息等服务和组织农业基础设施建设的义务。这不仅是学术观点[6]，更是法律的实践。详细内容，可以参见《农村土地承包法》第十四条和第十五条有关发包方权利与义务的规定。按照法律规定和学术主张，村委会等发包方在农地(承包地)领域，不但拥有包括监督、司法在内的类似于独立一级地方政府的完整权利；而且也承担了通过提供公共服务(产品)去弥补“市场失灵”的政府职责。尽管上述思路已经被写入了法律，但依然有学者持有差异性观点。他们看来，这是“二元”结构在农地领域的典型表现。至于其原因，可能是因为“二元”思维的思想认识，也可能是地方政府卸责的表现。这些学者认为[14]，作为自治组织的村委会，既不具有行政执法和提供农业公共服务的资格，也缺乏相应的资源与能力。故而，相关的法律往往是纸上的而非事实的。相应，这些学者主张，农地的监管、执法等职责，按照属地责任制的原则，不宜转嫁给作为发包方的村委会，而是要回归到地方政府。弥补农业市场失灵、提供农业公共服务的责任，也一样应该由地方政府而不是村委会来承担。至于信息、技术等生产性服务，更是可以由新型农业经营(服务)主体来提供。当然，在农地流转等相关领域，村委会依然可以作为中介者而发挥应有的作用。但是，这并不是村委会法定的义务或权利。相反，这是建立在市场原则基础上，基于合约经授权而形成。

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