深化农村经济体制改革的三大关键问题一种思维(3)

(三)治理体系：城乡融合统一还是“政府/村集体”的分割

与经济性质、经济主体相关的是监督、执法与管理体制。在市场经济条件下，国家主要承担监管、规制、调控和管理经济的社会职责和提供公共产品的经济职责。地方政府虽然是法人，但它主要的经济角色并不是国有企业的法人代表，而是地方经济的管理者、监督者和准公共产品(服务)的提供者。就国有企业本身来说，地方政府会注资为股东，但企业本身是独立法人单位。就管理体制看，职能部门行使管理国有经济、国有企业和国有资本之责任。

给定上述认识或常识。与此关联的一个问题是：市、县(区)等地方政府的经济(国有经济或宏观经济)管理职责及其组织架构的设置，是否可以适用于农村地区呢？地方政府是不是就仅仅代表城市政府？乍一看，这根本就不是一个问题。因为，无论是从直觉或正式的制度安排看，地方政府(如县政府)的经济管辖权不应止于城区而把农村放在一边。从实际运行看，情况远不是如此清晰、简单和明了。学者们对这个问题的理论认识和政策主张，也一样存在巨大差异。如为数不少的学者，基于“城市/农村”的二元思路而主张，农村经济(集体经济)、经济主体(集体经济组织)乃至于集体资产(比如农地)，都要由(村)集体来调控、监督、管理。[8]他们也会主张，在基础设施等农民做不了也不愿意做的“市场失灵”领域，应该由村集体来提供公共产品(服务)。甚至有学者将发展集体经济等同为改善村委会的财务状况。[9]实践中，也出现了一些地方政府通过给村委会注资的方式来发展集体经济的做法。

之所以有上述观点和实践，固然是可能为了充分利用村庄权威和地方性知识在农村经济监督管理的作用，但更可能是因为对村集体的先验偏好。同时也可能是对于某些法律比如《农村土地承包法》有关村委会(作为承包地之发包方)之职责规定所做出的形而上学和教条主义解读。原因有差异，但政策主张基本相同：有意无意的把地方政府理解为城市政府，并希望在农村地区复制出一整套类似于城市政府的经济管理体制和组织架构。对此，亦可能有不同的声音。有人可能会认为，整体而言，就像农村经济应该纳入到国民经济体系一样，农村(集体)经济也应该纳入到统一的管理体制之内。换句话说，应该把地方政府的职能通过“集体”的中介而延伸到农村，从而建立起完整的监督、调控与管理体系，建立起统一的管理架构。不宜也不能把村委会等自治组织视为一级独立的地方政府，不宜赋予其完整的行政、司法、监督之政府职能，不宜赋予其独立经济管理职能(类似于国有资产的管理部门那样)。不仅如此，村委会等基层组织还应该退出经济领域，并从事社会管理等中介性职能。考虑到人口分散下的高交易成本和基于熟人社会的人际信任等原因，地方政府可以通过借助于合约(而非法定)而赋予村委会以某种代理人(经纪人)的身份并经委托授权而行使部分职责。更不要说，在农地流转和生产管理等领域，外来投资主体也可以(也需要)通过发挥村委会的中介功能，以中心缔约者的身份来组织、管理和服务农民。

二、农地集体所有权：向上提升还是下放落实？

(一)农地集体所有权的权利行使主体：向上提升为国有还是向下落实到集体

农地是农村最重要的生产资料。农地制度是农村经济体制也是农村基本经营制度的基础，农地集体所有权又是农地制度的基础。社会主义公有制的制度特征主要承载于农地集体所有权。这正如习近平总书记 2013年12月23日在中央农村工作会议上的讲话中所指出的那样，“坚持农村土地农民集体所有。这是坚持农村基本经营制度的‘魂’。农村土地属于农民集体所有，这是农村最大的制度”。深化农村经济体制改革的大部分理论认识，聚焦于农地集体所有权这一具体领域。社会主义公有制经济体制在农村的最直接体现，就是农地的集体所有制。这一概念是人民公社解体之后才正式出现，并且从《宪法》“劳动群众集体所有制”衍生而来。从对象或客体看，国家所有与集体所有是不同的。国家所有的对象客体固然包括机器、土地等生产资料，但更多是从经营主体所有制性质角度去理解的。在农村，集体所有的客体主要是土地这种生产资料。与城市比较，集体经济与集体土地之间关系，要松散许多。就所有权来说，城市土地是属于国家而非属于地方政府的。除了少数情形之外(比如国防用地)，地方政府特别是市县政府拥有国有土地的使用权、收益权乃至于部分处置权。国家通过保留一定的审批权、规划权和用途管制等措施，对国土进行监管，以实现特定的政策目标。

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