在增长型财政体制中，政府是经济活动的积极参与者，是“有为政府”，其功能体现于通过规制、产业和信贷政策、基建投资等活动推动经济增长。增长型财政是经济起飞和工业化时期的典型特征，从18世纪早期重商主义的欧洲诸国到第一次工业革命时期的英国、德国以及19世纪西进运动中的美国，政府都积极参与到经济活动中。二战后日本的崛起、上世纪80年代东亚“四小龙”的腾飞以及我国的改革开放，都离不开有为政府。在增长型财政体制下，对于一个地域辽阔的大国而言，地方的事权一般大于中央/联邦的事权：各地政府都需要通过优惠政策吸引生产要素向本地集中，通过基建投资推动本地经济发展，地方和地方之间是相互竞争的，而中央的主要职责在于宏观协调，防止地区经济分割。

由于政府事权分配的差异，在公共财政体制和增长型财政体制下，政府债务的分布就完全不同：对于前者而言，财政支出主要在中央/联邦，因而收不抵支形成的政府债务也主要是在中央/联邦；对于后者而言，财政支出乃至政府债务都是以地方为主。以美国为例，在上世纪30年代之前，州和地方政府的支出占到全部政府支出的70%，政府债务也是以地方为主——这些债务也常常是依靠当地银行的融资。1929年大萧条重创了美国经济，在1933年开启了罗斯福新政后，为了推动全国性的公共工程建设（如跨州公路系统），建立全国性的社保体系，联邦政府的开支迅速上升到50%以上，国债也取代了地方政府债务，成为全国性的安全资产。从那以后，美国在公共财政体制的框架下完善了联邦与地方间的事权分配，事权上收，债务也随之上收，以往时不时就发生的地方政府过度负债问题得以解决。

我国是典型的增长型财政体制，财政支出中用于经济事务的支出（主要是政府直接和间接进行的投资活动）比重远远高于其他主要经济体，而公共服务支出的比重较低。由于发展经济主要是要发挥地方的积极性，地方政府的支出比重高达85%——这甚至超过了分权程度最高的联邦制国家。同时，1994年分税制改革后，地方财政收入的比重下降到55%左右。在55%的地方财政收入和85%的地方财政支出之间的亏空，依靠的就是中央财政的转移支付。至于地方债务问题，在2008年国际金融危机爆发前，中央对地方负债有严格限制，而且，经济繁荣使得地方政府也无需太多依赖债务融资。

2009年的“四万亿”改变了一切。客观地说，“四万亿”为中国经济的恢复做出了重要贡献，我们今天所看到的遍布全国的高铁系统、新能源等皆有赖于这一刺激政策。但是，与当年美国应对1929年大萧条不同，我们应对“四万亿”依然依靠的是地方财政支出，而对于地方政府债务融资，也从原先的严格限制变成了默许和完全认可。所以，在增长型财政体制下，应对危机造成了事权乃至债务的过度下放，这是当前我国政府债务两个不平衡的关键原因。

需要新一轮财政体制改革

1994年的分税制改革是在增长型财政体制下进行的央地分权安排，由于发展经济主要靠地方，因而事权也主要在地方，同时，为了平衡各地发展的差异，并约束地方过度的投资热情，财权上收到中央。在当前，这种体制不仅通过事权下放、债务下放造成了愈发严重的地方债务问题，而且，也完全不能适合中国经济发展的新要求。在分税制改革27年之后，我们呼吁新的一轮财政体制改革。与分税制改革集中于财权的分配不同，新一轮改革应该聚焦于事权的调整和分配。

新的财政体制改革，基本方向就是从增长型财政体制转变为公共财政体制，这要求财政支出从以经济事务性支出为主转向以公共服务支出为主。我国经济已经度过了大规模工业化阶段，即将从中等收入国家迈入高收入国家行列。在后工业化阶段，社会对于公共服务的需求将不断上升。同时，我国也正在经历快速的人口老龄化，人口增长率迅速下降：2010年劳动年龄人口（15岁—64岁）占比达峰，2015年劳动年龄人口总数达峰，在不远的2027年前后，总人口将要达峰。这种严峻的人口态势是对未来中国经济社会发展乃至国家安全的最严重挑战。应对人口问题的挑战需要发挥财政的作用，财政支出应该更多地用于补贴生育、降低生育成本的领域，而不是再盲目地搞基建投资。

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