深化行政执法体制改革的几点思考和论析

行政执法体制问题，涉及行政法的许多基本深化行政执法体制改革，迫切需要进一步加强行政执法方面的理论研究和分析，加强理论对改革实践的指导。

行政执法体制改革涉及的问题和诸多领域，也相应涉及社会管理的方方面面，其矛盾关系复杂多样。从与行政管理相对人的关系看，行政执法又有行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等不同种类的行为。然而，不管行政执法行为的表现形式有多少种类，也不管面对多少个行政管理领域，更不论行政管理相对人有多少，行政执法是有其本身内在的基本规律，有其自身矛盾的特殊性和区别于其他行为的质的规定性，其与相关方面的基本关系的性质是不变的，其遵守的原则是共同的。因此，研究行政执法体制的改革，最基本的、首要的是要从客观实际出发，探索行政执法的规律、本质、基本矛盾关系、基本原则等，并用体制要素来加以表现，使行政执法体制既符合经济社会发展的要求，也有利于提高行政执法的质量和水平。特别是要针对行政执法中出现的种种现象，运用体制改革来解决其带规律性、普遍性的基本问题，同时也在这个过程中形成新的理论并用于指导改革实践。具体说，主要有以下几个方面需要从理论上进一步分析研究。

(一)关于行政执法

探讨行政执法体制改革，必须首先弄清什么是行政执法这个最基本的问题，因为对这个问题的认识，直接影响行政执法体制改革的范围、方式及其方向。

有一种观点认为，行政执法就是指行政处罚。这种观点在前几年是比较流行，在实践中也有反映，比如，在2000年以前，在开展相对集中行政处罚权试点工作的一些正式批复中都是使用的行政执法的概念，甚至今天也还有相当一部分人仍习惯性地将行政执法等同于行政处罚，因而，把行政处罚权的改革也常常等同于整个行政执法体制改革。这种观点显然是不对的，不仅在认识上是片面的，而且在实践中也是不利于整个行政执法体制改革的。

还有一种观点是是把行政执法与行政管理截然割裂开来，将行政执法与行政管理对立起来，认为行政管理与行政执法是两回事，是两个完全不同的活动。这种观点也是值得研究的，因为它们虽有一定区别，但是更重要的是有着不可分割的紧密联系。而且，从行政管理的本质看，其根本问题是公权力与私权力关系，在法治社会的语境下也就是依法运用行政权力管理相对人的问题，简单地说，就是个行政执法的问题。可见，行政执法与行政管理有很多的共同性。当然，行政管理的内容比行政执法要宽广得多，不仅包含对外部的行政执法和非执法性的管理，而且还包括内部的管理等等。因此，我们应当正确把握行政执法与行政管理的关系，否则不利于正确把握和处理行政执法体制改革和行政管理体制改革的关系，也有碍深入研究行政执法体制改革。

我们认为，研究行政执法体制改革，既要正确把握行政执法的内涵，更要明确它的外延，以克服表相化和片面性。从内涵上看，行政执法是指行政机关依照法律的规定对行政管理相对人实施的影响其权利义务的外部具体行政行为;从外延上看，行政执法包括行政许可、行政征收、行政强制、行政处罚等等。而行政执法体制则是组织行政执法活动的诸种体系和法律制度，它包括由行政执法主体结构、法定执法职权和义务、执法程序和运行机制等构成的有机体系及其相关法律制度。从这个角度我们也可以看到，我们的行政执法体制改革既便是从某一种具体行政执法比如行政处罚开始进行改革，也是综合性的配套改革，而不是只改革行政处罚中的某一部分。(二)关于综合执法问题

综合执法是相对于分散执法而言的，它实际上指的是执法的方式。这些年来，综合执法这个概念在行政执法体制改革中的出现频率是相当的高，甚至在有些地方成了行政执法体制改革的代名词。因此，对综合执法问题需要进一步研究。

有一种观点认为，联合执法就是综合执法，几个部门在一起执法就是一种综合。相对于分散而言，联合也是一定意义的综合，但是，联合执法也仅仅是主体的在一起活动而己，并不存在几个主体的有机整合这种综合。如果一定要说是综合的话，也仅仅是综合执法中关于主体的部分，而不是综合执法的全部内容。可见，联合执法是无法等同于综合执法的。还有一种观点认为，综合执法就是行政处罚权的相对集中。相对集中行政处罚权当然是一种综合，是对这种行政权力的整合。但是，由于行政执法的外延既包括行政处罚，还包括行政许可、行政征收、行政强制等等，因此，综合行政执法不可能只等同于综合行政处罚权。这也正是行政处罚体制改革开始叫综合执法后来改为相对集中行政处罚权的理论缘由。

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