我国国库现金管理改革的成效问题与政策建议(2) - 经济体制改革杂志社投稿

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我国国库现金管理改革的成效问题与政策建议(2)

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（三）国库现金管理操作频率不均衡，受货币政策影响显著

国库现金管理试点以来，操作频率并没有随着管理经验的增加和部门协作增强而增加,相反出现了先升后降的态势。在2011年达到14次/年的顶峰之后，出现了下降态势，2012～2017年商业银行定期存款分别操作10次、12次、10次、8次、6次、8次。进一步分析具体操作时点发现，在货币市场流动性正常状态下，操作频率比较均衡，一般1～2月操作一次，比如2008年、2009年、2010年。但是在市场流动性出现较大波动的情况下，是否开展国库现金管理操作主要受制于货币政策管理。例如：2007年国库现金管理只操作了1笔，为4月25日，当日隔夜上海银行间同业拆放利率（SHIBOR）、7天SHIBOR均为前后近两个月内的最高点，是流动性最紧张的时点；2011年11月，2012年5月、9月、10月、11月，2013年7月、8月，2014年1月、7月、12月等均出现了单月连续操作2次的情况，操作月份均为市场利率急剧攀升的时点；2016年11月～2017年4月，虽然其间库款也出现单月上升近7 000亿元的情况，但连续5个月没有操作，该阶段SHIBOR持续处于较低水平，市场流动性宽松。这些情况显示，是否开展国库现金管理操作，主要不是取决于国库资金的高低和财政获取收益的需要，而是货币市场宏观管理的需要，这也反映出现行制度存在缺陷。

（四）国库现金管理的运行机制不够健全，制约了国库现金管理水平的提升

从国库现金管理本身的运行机制看，不足主要包括：一是国库现金流量预测机制不太完善；二是国库现金操作的市场化操作工具特别是短期操作工具不足，特别是缺乏1月及以下期限的商业银行定期存款和现金管理券等短期投融资工具；三是国库现金风险管理机制不够健全，缺少动态监控指标，难以有效防范流动性风险、利率风险、信用风险等。

三、原因分析

国库现金管理改革存在上述问题的原因是制度设计还不够合理，国库现金管理的功能和目标定位偏窄，稳定库底余额的改革目标缺失。

（一）现行制度对“国库现金”的定义不够准确

按照国库现金管理办法规定，国库现金是指“财政部门存放在国家金库中的活期存款”。首先，国家金库中没有定期存款或其他形式的存款，定义没有排他性，不需要强调活期存款概念。其次，国库现金管理的对象应当是所有财政性资金的流量和头寸，既包括库底存量资金的投资运作，也包括国库资金流入流出的预测与控制、收支流量的匹配与管理，以及余额不足时的融资等。现行定义涵盖范围偏窄，一定程度限制了国库现金管理改革的发展。

（二）现行制度对国库现金管理的目标定位不够科学

现行国库现金管理制度规定，改革目标是要实现“库底余额最小化和投资收益最大化”，仅属于单一政策目标，与当前国情不符。发达市场经济国家目前追求现金管理的投资收益最大化，是因为其已经建立了财政库底目标余额管理制度，基本消除了财政收支引起的国库资金波动以及对货币市场流动性的影响。在此基础上，其运作管理的目标转向追求投资收益最大化，这是库底目标余额之外的财政资金投资收益最大化。与此同时，发达市场经济国家的管理目标，除了投资收益最大化之外，还包括融资成本最小化和货币政策中性目标。我国目前仍处于改革的初期阶段，尚未消除国库资金波动对货币市场流动性的影响，不能仅仅借鉴发达市场经济国家现行的追求效益的做法。

（三）现行制度缺乏科学稳定的库底余额给予支撑

按照目前的货币政策管理，国库资金的增减具有吞吐基础货币的作用，对市场流动性和货币政策执行会产生重要影响。国际上开展国库现金管理，一个基础性的任务就是要保持库底资金的稳定，避免干扰货币政策。但我国国库现金管理改革没有从稳定库底余额的基础目标做起，导致制度机制存在根本缺陷。在没有稳定库底余额的情况下，如果不开展国库现金管理操作，则库款增加有收缩流动性的影响；开展国库现金管理操作，只会产生单一的扩张流动性效应。因此，若遇到流动性偏紧、需要向市场释放流动性的情况，现金管理操作规模和频率就会增加；当流动性过于宽松、需要政策收紧时则会出现问题，受货币政策影响，即使库款余额不断攀升，也只能牺牲财政收益，减少操作规模和频率。这是2012年之后，国库现金管理的操作规模和频率没有得到继续增加的根源所在。

文章来源：《经济体制改革》网址: http://www.jjtzggzz.cn/qikandaodu/2021/0309/612.html